Wieso, weshalb, warum – und wie: Was zum Dreistufentest zu wissen ist

Wie kam es zum Dreistufentest?

Die Regierungschefs der Länder haben am 18. Dezember 2008 den Zwölften Rundfunk- änderungsstaatsvertrag (12. RÄStV) unterzeichnet. Mit diesem Staatsvertrag werden zugleich die Zusagen der Bundesrepublik gegenüber der Europäischen Kommission im Beihilfeverfahren über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks umgesetzt.

Kernelement des 12. RÄStV ist die nähere Definition des Auftrags des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Bereich der neuen digitalen Angebote. Neben gesetzlichen Beschränkungen (u. a. Negativliste) soll der gesetzlich vordefinierte Auftrag durch den Dreistufentest weiter konkretisiert werden ("Auftragskonkretisierung durch Verfahren").

Warum das Verfahren?

Es besteht ein Spannungsverhältnis zwischen den Auffassungen des Bundesverfassungsgerichts und der Kommission hinsichtlich der Konkretisierung des Rundfunkauftrags: Das Bundesverfassungsgericht hat vor dem Hintergrund der Rundfunkfreiheit (Art. 5 Grundgesetz) eine allgemeine und offene gesetzliche Regelung des Rundfunkauftrags im Auge. Die Kommission verlangt im Hinblick auf die Anforderungen des Beihilferechts (Art. 86 Abs. 2 EG-Vertrag) hingegen eine möglichst präzise Festschreibung des Rundfunkauftrags per Gesetz. Der Dreistufentest ist das Mittel des Ausgleichs zwischen diesen beiden Grundsatzpositionen. Denn hierbei wird der Rundfunkauftrag nicht durch den Gesetzgeber selbst näher präzisiert, sondern staatsfern durch die pluralistisch besetzten unabhängigen Aufsichtsgremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Zugleich dient das Verfahren des Dreistufentests als Beleg, dass das digitale Angebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks seinem gesetzlichen Auftrag entspricht und einen qualitativen Beitrag zum publizistischen Wettbewerb leistet.

Wer ist verantwortlich für das Verfahren?

Verantwortlich für die Durchführung des Verfahrens sind die Aufsichtsgremien der Landesrundfunkanstalten, die Rundfunkräte (siehe auch Infopapier "Gremienkontrolle in der ARD"). In den Rundfunkräten sitzen nach Maßgabe der Landesrundfunkgesetze Repräsentanten einer Vielzahl gesellschaftlicher Kräfte (u. a. Vertreter von Gewerkschaften, Künstler- und Kulturverbänden, Kirchen, Handelskammern). Durch diese pluralistische Zusammensetzung ist entsprechend den verfassungsrechtlichen Vorgaben gewährleistet, dass die Konkretisierung des Auftrags im Gesamtinteresse der Gesellschaft durch Sachwalter der Allgemeinheit erfolgt und nicht einseitig Partikularinteressen folgt.

Die Gremien verfügen zur Durchführung des Verfahrens über eigenständige finanzielle Ressourcen und werden von unabhängigen Geschäftsstellen unterstützt.

Wann ist der Dreistufentest durchzuführen?

Nach dem 12. RÄStV ist der Dreistufentest durchzuführen

1. für den Bestand der öffentlich-rechtlichen Telemedienangebote,
2. für neue und veränderte Telemedienangebote und
3. für ausschließlich im Internet verbreitete Hörfunkprogramme.

Bestandsüberführung

Die ARD und ihre Landesrundfunkanstalten müssen den Bundesländern Telemedienkonzepte vorlegen, die den Bestand ihrer jeweiligen Online-Angebote einschließlich Teletext und fernsehzentrierter/-basierter Telemedienangebote (MHP) beschreiben. Im Anschluss daran werden die Dreistufentests eingeleitet. Im Einzelnen handelt es sich für die ARD um Konzepte für den Telemedienbestand

Die Verfahren zur Überführung des Telemedienbestandes müssen spätestens bis zum 31. August 2010 abgeschlossen sein.

Die Drei Stufen

Von den Anstalten ist dazulegen und entsprechend von den Gremien zu prüfen,

Dabei sind Quantität und Qualität der vorhandenen frei zugänglichen Angebote, die marktlichen Auswirkungen des geplanten Angebots sowie dessen meinungsbildende Funktion angesichts bereits vorhandener vergleichbarer Angebote zu berücksichtigen.

Verfahrensablauf

Der Rundfunkstaatsvertrag gibt alle wesentlichen Verfahrensschritte einheitlich für alle Landesrundfunkanstalten, das ZDF und die Gemeinschaftsangebote der ARD vor. Diese Vorgaben werden auf Anstaltsebene weiter konkretisiert. Die ARD hat sich bereits im Vorfeld der Verabschiedung des 12. RÄStV durch die Ministerpräsidenten auf Verfahrensregeln für die Durchführung des Tests für ARD-Gemeinschaftsangebote geeinigt. Diese wurden noch vor Zustimmung der Ministerpräsidenten zum 12. RÄStV den Ländern und der EU-Kommission übermittelt, die die Verfahrensregeln nicht beanstandet haben.

Für die ARD-Gemeinschaftsangebote gilt danach das Federführungsprinzip, d. h. zuständig für die Durchführung des Dreistufentests ist immer der Rundfunkrat der Landesrundfunkanstalt, die im Auftrag der ARD das Angebot federführend anbietet. Der dortige Intendant ist zuständig für die Erarbeitung der Vorlage zu dem betreffenden Telemedienangebot. Darin beschreibt er das Angebot, begründet, warum es dem gesetzlichen Auftrag entspricht und einen qualitativen Beitrag zum publizistischen Wettbewerb leistet und wie es finanziert werden soll. Dieses Konzept legt der Intendant seinem Rundfunkrat vor, der auf dieser Grundlage über die Einleitung des Dreistufentest-Verfahrens entscheidet.

Der Rundfunkrat veröffentlicht das Angebotskonzept mindestens sechs Wochen lang im Internet und fordert Dritte zur Abgabe von Stellungnahmen auf. Er beauftragt in jedem Fall auch einen Gutachter, der die marktlichen Auswirkungen des Angebots bewertet. Bei Bedarf kann der Rundfunkrat auch weitere Gutachten einholen.

Im Falle von Gemeinschaftsangeboten beraten auch die Gremienvorsitzendenkonferenz (GVK) und der Programmbeirat Erstes Deutsches Fernsehen sowie sämtliche Rundfunkräte aller übrigen Landesrundfunkanstalten die Vorlagen. Die GVK koordiniert die Beratungen in den Rundfunkräten der Landesrundfunkanstalten. Sind alle diese Stellungnahmen bei ihr eingegangen, gibt die GVK am Ende eine gebündelte Beschlussempfehlung gegenüber dem federführenden Rundfunkrat ab. Der federführende Rundfunkrat wägt für seine abschließende Entscheidung den publizistischen Beitrag des Angebots (in qualitativer Hinsicht) u. a. mit möglichen negativen Auswirkungen auf den ökonomischen Markt ab. Als Material für diese Abwägung dienen dem Rundfunkrat die Stellungnahmen Dritter, das Gutachten zu den marktlichen Auswirkungen und ggf. darüber hinaus eingeholte Informationen (wie z. B. weitere Gutachten). Der Rundfunkrat befasst sich vor seiner Entscheidung auch mit der Beschlussempfehlung der GVK und der Stellungnahme des Programmbeirats Erstes Deutsches Fernsehen. Auf der Grundlage dieser umfassenden Informationen fällt der Rundfunkrat dann die Entscheidung über das vorgelegte Telemedienangebot. Der Rundfunkrat hat dann das Ergebnis seiner Prüfung unter Darlegung der Entscheidungsgründe (im Internet) zu veröffentlichen.

Nach Abschluss des Verfahrens findet eine Prüfung durch die Rechtsaufsicht statt. Diese liegt bei den Ländern. Die Rechtsaufsicht prüft die Einhaltung der Verfahrensregeln, nimmt jedoch keine eigene inhaltliche Beurteilung vor (andernfalls würde es sich um eine im Rundfunkbereich verfassungsrechtlich unzulässige "Fachaufsicht" handeln). Nach Prüfung durch die Rechtsaufsicht ist die Beschreibung des neuen oder veränderten Angebots in den amtlichen Verkündungsblättern der betroffenen Länder zu veröffentlichen.